——关于晋城市乡级财力保障工作的一些思考  

　　　　山西省晋城市财政局局长 郭治琛  

　　党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，明确要建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。两年来，我们紧跟国家、省改革步伐，调整体制、下放财力、公开预算、减政放权，做了一些探索和努力，去年又出台了《关于调整和完善乡级财力保障机制的意见》，今年市里安排1000万专项奖补资金，推进该《意见》的贯彻落实。为了掌握实际，最近半个月，我先后到6个县（市、区）不同发展水平的28个乡镇财政所调研，找相关同志座谈、看资料，累计走访了所在地16家相关企业了解印证，同时随机看了几个信用社，到农户查看有关惠农政策落实情况，在此基础上，结合自己的工作实践，对乡级财力保障工作进行了一些思考。关于乡级财力保障情况，总的感觉是，有喜有忧，任重道远。

　　一、所到乡镇都能较好地“保工资、保运转”，但有许多历史形成的包袱困扰着乡镇干部，有的还很严重，甚至成为当地不稳定因素 

　　晋城市东部有欠发达县陵川，西部有资源丰富的沁水县、阳城县，市域经济发展不平衡，财政收支差别较大，2014年陵县公共财政预算收入3.07亿元，沁水县30.4亿元。乡镇财力也跟基础条件一样，资源发达地区相对丰厚，贫乏地区相对紧张，而且差距较大，有的乡镇一年支出几千万，有的乡镇一年支出仅百十万。尽管经济发展不平衡，但总体来讲，县级财政对乡镇编制内人员工资、日常运转都能做到应保尽保，同时，也存在一些不容忽视的问题。

　　债务是一些乡镇主官的心头之患。前些年煤炭形势好，一些乡镇“家有余粮，遍地打墙”，有的同志头脑发热，发展规划不切实际，追求政绩工程，一些工程建设绿化项目贪大求洋，图好看，甚至向社会集资搞建设，形成了巨额债务，以阳城县为例，走访了5个乡镇，有4个乡镇都存在债务，最多的过亿，最少的也有几千万，现在乡镇没有额外收入，这个沉重的包袱让乡镇主官忧心忡忡。

　　同工不同酬影响干部的积极性。乡镇工作人员构成复杂，有公务员、事业人员、企业管理人员，还有临时用工人员。因为身份原因，经费保障渠道不一，有的财政全额负担，执行国家统一工资标准；有的是乡镇自筹，执行国家最低工资标准。比如，所有的乡镇都存在临时用工人员，只是多少不一，说是临时用工，其实是长期用工，有的工作在20年以上，已近国家法定退休年龄，这部分人员的工资，以前主要由乡办企业来解决，随着资源整合的推进，加之去年取消行政事业性收费等一系列为企业减负政策的实施，除少数乡镇在企业有股份分红外，大部分存在资金缺口，大家同在一处工作，但收入悬殊，工作积极性受到了影响。

　　一些民生工程难以为继。调研中几乎所有的乡镇领导都和我说要财政支持，我想这也对路，见了做财政工作的不谈支持谈什么。深入交流以后，我发现了问题所在，越是以前经济发展好的乡镇，现在资金缺口越大，争取资金的愿望越迫切，主要原因是经济形势好的时候，民生工程一味地提标扩面，现在经济形势严峻，很多支出没有着落。比如，高平市马村镇，老百姓乘公交车免费，有现代化的老年公寓，除医保社保由镇里补助外，镇里每年还要给老年人补助，加上临时人员工资、绿化用地补助、对村转移支付等，累计有2000多万元的支出缺口，这种情况不是个例，值得我们慎重对待。

　　　二、形成问题的原因很多，有的是执行政策有偏差、有的是财政机制失衡造成，还有财政干部队伍不稳定的因素 

　　全面建设小康社会以来，从中央到地方各级都在围绕民生做文章，仅两轮“五个全覆盖”以及围绕农林水综合开发等专项转移支付累计就有70多种，有些专项还需要县乡配套。这些资金乡镇基本没有主动权，但在具体执行过程中确是形成债务的主要原因。比如，农村义务教育学校校舍改造，一些乡镇争相攀比，求大求全，超标准超概算搞建设，致使欠下施工方工程款，更有甚者还向群众集资，致使一些乡镇因改建扩建绿化，形成了校舍改造债务、道路建设债务、绿化债务，数额较大，令人担心。

　　省以下财政体制各层级财力事权不匹配、财政分配紊乱低效，也是问题形成的原因。目前，乡镇基本上没有收入，预算由县里代编，但目前我们的编制水平和实际要求不相符。各乡镇经济条件、人口、区位千差万别，比如，这次所到的28个乡镇中有的户籍人口不足2000人，有的6万多；有的经济总量超过亿元，有的几百万。人口多、经济发展发达的乡镇，事业支出相对多，县里在编制预算时很难把握，客观上造成了不均衡。

　　乡镇财政干部队伍不稳定也诱发出许多问题。在沁水县郑庄镇调研时，财政所的同志说，他们的主要任务不是财政业务，而是包村、防火等，主业成了副业。在阳城县润城镇，财政所3个工作人员，一个是公益性岗位，一个退居二线人员，一个农经站借调人员，3个人对自己的身份和前途都很担心，这种现象较为普遍。乡镇面对的矛盾具体而复杂，村民有什么事都要找乡级政府，“集中人力”统一调配是个思路，但是，造成了队伍不稳，工作不精不专，我随机问几个财政所干部，对十八届三中全会以来，很多财政改革举措都不知道，比如:PPP模式、购买服务、盘活存量资金，甚至市里下发的关于乡镇财力保障意见的文件都不知道，对乡镇发展提出建设性意见更无从谈起。

　　　三、几点想法 

　　一是要切实完善财力下移机制。在法理上，财权与事权要统一。“责任无限大、权力无限小”，泽州县川底乡一位领导同志说的话，我记忆深刻，他说的权力主要是财权。但是，现行财政体制中乡镇没有金库，单单从财政角度讲，乡镇仅相当于县政府一个部门，也就是说没有完全意义上的财权，而作为国家最基层的政权组织，上面千条线，下面一根针，乡镇直接面对农民群众，方方面面，包罗万象，事权财权矛盾可想而知。当然，我国现行有28种税，要把这28种税在五级政府之间划分,实在不是一个简单的事，这是一篇大文章，涉及更大范围的改革。2013年底，根据省里综改要求，我们指导泽州县制定了《泽州县巴公镇扩权强镇财政体制改革实施细则》，通过合理划分县级财力，设立镇级金库，全面管理财税收支，真正充实了镇里的财力，取得了阶段性成果，有条件的地方可以借鉴。

　　二是要强化统筹专项转移支付力度。在陵川县调研时，发现一个问题，一边是退耕还林专项补贴支不出去，一边是乡村道路绿化资金有缺口。其实针对这一问题，市里去年以正式文件明确要求，各县除直接补贴给农民的资金和有特殊用途的资金外，其余涉农资金的使用可打破行业界限、部门分割，统筹安排项目，统筹投放使用。但实际中却执行不好或不好执行，原因很简单，上级各相关部门的专项资金都要求专款专用，而且不断有跟踪检查，对县乡来说，管家太多，莫衷一是，造成了“有的钱花不掉”和“有的事没钱办”。解决好这一问题，还是要给基层以更大的主动权，真正落实好去年以来国务院有关盘活存量资金的相关政策，积极探索在预算编制环节，将各项涉农转移支付统筹使用，由乡级政府进行科学的预算安排，这样既可以把金库里沉睡资金激活，又能真正提高财政资金的使用效益。

　　三是要崇尚简约有效的行政风格。中国财政思想自古以来就讲究节流，节流是指轻赋薄敛、撙节支出，轻赋薄敛是国家层面的事，撙节支出是乡级政府必须面对的事，因为它面对的群体最大，有所抑而不敢肆谓之撙，有所制而不敢过谓之节。一方面要降低自身的行政成本，从节约一滴水、一度电、一张纸着手，引导干部养成勤俭办一切事情的良好习惯，更重要是要引导广大农村群众树立勤俭节约的生活习惯。调研中许多乡镇干部反映，村里都通了自来水而且全免费，因为免费不可避免地造成了浪费，村里负担不起就找到了镇里，最终还是政府埋单，类似的还有电、煤层气等。其实，乡级政府可制定相关制度规定对此进行约束，不能无原则、无限制搞高福利，政府的责任是民生“兜底”，而不是无限扩张式的满足不切实际的要求。

　　四是要致力把服务企业作为工作重点。新一轮改革明确了乡镇政府的功能定位，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。要履行好这些职能，必须有必要的财力作为支撑，财力用之于民，也来自于民，政府必须时刻牢记这一点。企业是经济的基本细胞，是市场主体，营造企业发展的良好环境，各级政府责无旁贷。一方面要积极宣传财税政策，主动为企业服务，帮助企业解决具体问题，坚决杜绝到企业瞎指挥、乱摊派，把维护公平竞争的环境作为第一要务。一方面又要和企业明晰界限，不能让企业依赖政府，要让企业学会分析研判市场，遵循市场经济规律，搞好经营管理，在市场搏击中赢得发展生机。企业兴则经济兴，经济兴则财源稳。

　　五是要充分调动人民群众的主观能动性。人的作用始终是决定性因素，在调研中我们发现各乡镇工作人员分类较多，有过去农机站、农经站、农科站等七站八所的人员，也有机构改革后成立的会计服务中心、社会管理中心等综合机构的人员，而且有很多是临时工作人员，即使这样，乡镇的同志都说人手不够。关于人和事，从宏观上讲，确实存在一个矛盾，一边是各项工作都要求有专人专机构。一边是要精简机构，减少开支。要解决好这一问题，就要把提升人的素质作为首要任务，不能干一项工作就要成立一个机构，就要配备人员。我们要变“养人”为“养事”，在切实提高现有人员的素质基础上，改进工作方法也至为关键。要学会发动群众，真正和基层群众打成一片，把群众的积极性调动起来，比如“护林防火”工作，引导村民“全民防火”远胜于组织防火队员满山跑。人的主动性积极性调动起来了，财的效益也就显现出来了。

　　郡县治天下安，乡镇稳郡县治，乡镇财力保障事关党的各项方针政策贯彻落实，事关千千万万寻常百姓居家过日，其任重，乡镇财力保障又是一个系统工程，受体制机制改革、经济社会发展等诸多因素影响，其道远。